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[동아광장/로버트 켈리]평양 정상회담에서 ‘통 큰 양보’ 나와야 한다
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[동아광장/로버트 켈리]평양 정상회담에서 ‘통 큰 양보’ 나와야 한다

로버트 켈리 객원논설위원·부산대 정치외교학과 교수입력 2018-09-08 03:00수정 2018-09-10 22:00
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문재인 정부의 대북정책, 중도층 지지 없이는 지속되지 못해
로버트 켈리 객원논설위원·부산대 정치학과 교수
문재인 대통령이 평양을 방문한다. 정부는 평양 가을정상회담을 종전선언으로 가는 ‘담대한 발걸음’이라고 이야기한다. 트럼프 대통령 참모들은 평화협정에 부정적이다. 미국 워싱턴의 일반적 기류는 북한이 평화협정을 체결할 만큼 만족스러운 양보를 보이지 않았다는 입장이다. 한국 보수층 또한 불편한 기색을 보이고 있으며 문 대통령의 지지율은 역대 최저인 55%를 기록하고 있다.

임기 동안 한반도 평화정책을 이끌어가기 위해 문 대통령은 더 많은 중도층과 보수층의 지지가 필요하다. 참여정부 시절 노무현 대통령은 북한문제와 관련해 이들의 충분한 지지를 얻지 못했다. 보수층은 햇볕정책을 대북 유화정책이라 비판했고 결국 이명박 정권은 이를 대부분 폐기했다. 문재인 정부도 참여정부와 유사한 문제에 직면해 있다. ‘달빛’정책이 지속되기 위해서는 중도층, 넓게는 보수층까지의 지지가 절실하다.

평화협정을 놓고 미국 내 강경파와 온건파가 첨예하게 대립하고 있으며 이제 그 범위가 서울 대 워싱턴으로 확대되고 있다. 종전선언은 북한에 대한 양보라는 것이 미국 강경파 입장이다. 대북 제재는 70년 동안 작동해왔다. 한반도는 평화협정 없이도 평화로웠다. 사실 한반도 평화 분위기를 지속적으로 훼손시켜온 것은 미국이나 남한이 아니라 북한이다. 그렇기 때문에 평화협정은 평화에 관한 것이라 보기 어렵다. 오히려 체제인정으로 보는 것이 옳다. 평화협정이 체결되면 북한 체제는 한국전쟁의 정당한 결과로 인정될 것이다. 평화협정 체결을 위해서는 종전에 대한 남북 동의가 미국과 중국의 동의와 함께 선행되어야 한다. 이렇게 되면 남한과 북한은 동등한 주권국가로 이웃하게 될 것이다.

이는 엄청난 진전으로 북한이 원하는 바다. 현실적으로 북한이 남한보다 경제적으로 훨씬 뒤떨어져 있기는 하지만, 남과 북은 평화협정을 통해 동등한 주체가 될 것이다. 남과 북의 동등성이 협정으로 인정되면 대한민국의 영토는 한반도로 한다는 헌법 제3조의 정당성이 훼손될 수 있다. 북한도 영토에 관해 같은 주장을 하고 있지만 북한은 모든 부분에서 실패와 부족을 경험하며 제 한 몸 가누기 어려운 상황이다. 그러므로 현 상황이 변화한다면 영토 문제에 있어서 남한이 그 주체가 될 것이다. 만약 평화협정이 체결된다면 이와 관련해 북한은 안도의 한숨을 내쉴 수 있게 된다. 영토에 대한 대한민국 헌법을 고려했을 때 문재인 대통령은 종전선언을 위해 실제로 개헌을 해야 할지도 모른다. 평화협정은 결정적으로 주한 미군과 주한 유엔군 사령부의 정당성을 약화시킨다. 전쟁이 종식되고 남북이 각각 독립된 체제로 인정된다면 미군과 유엔군 사령부가 한국에 존재할 이유가 없다.

대한민국 진보층은 미국의 역할 축소와 ‘한 국가 두 체제’ 결론에 안도할지도 모르지만 보수층은 물론 중도층도 이에 대한 불안감을 감출 수가 없다. 미국도 꽤 불편한 기색이다. 보수층은 진보진영이 북한에 너무 많은 양보를 할 것이라고 늘 우려를 표명해왔고, 올 해 주요 일간지 사설에 그 불안감이 잘 반영되어있다. 미국 또한 전체주의적인 북한이 변화 없이 건재할 수 있다는 가능성 때문에 평화협정을 우려한다. 비판적인 시각에서 봤을 때, 이러한 큰 변화를 성사시키기에 문재인 대통령에 대한 중도층의 지지는 턱없이 부족하다.

문 대통령 지지자들은 한국 보수세력이 오랫동안 반공주의와 빨갱이 사냥에 몰두해왔다고 대응할 것이다. 그들에 따르면 보수층은 북한 문제에 있어 심각한 대립 외에는 대안이 없으며 그렇기 때문에 문대통령의 대북정책에 대한 국민투표 격인 올 해 지방선거에서 결정적으로 패했다. 진보세력은 보수세력의 우려를 외면할 것이다.

진보층은 또한 미국이 남북합의에서 발을 빼야 한다고 주장한다. 한국이 해결할 문제라는 것이다. 하지만 남한이 미군의 보호를 받는 한 이것이 한국만의 문제라고 보긴 어렵다. 미군의 보호가 지속되길 바란다면 남한은 미국이 대체적으로 용인할 수 있는 수준의 대외정책을 추구해야 한다. 진보세력은 미국의 우려 또한 경시할 것이다.

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문재인 정부에 대한 중도 유권자의 지지는 그리 단단하지 않다. 이것이 문제다. 문재인 대통령은 평화협정처럼 극적인 대북정책에 대해 대중적인 지지를 얻고 있지 못한 듯 보인다. 문재인 대통령의 대선 득표율은 41%였다는 사실을 상기시킬 필요가 있다. 정의당 심상정 의원의 대선 득표율 6%를 합쳐도 47%에 그친다. 이는 문재인 대통령의 18대 대선 득표율보다 1% 낮은 수치다. 19대 대선이 진보진영의 압승이 되었어야 했던 상황을 고려하면 놀라지 않을 수가 없다. 박근혜 전 대통령은 보수진영에 대한 신뢰를 무너뜨렸고 홍준표 전 자유한국당 대표는 자신을 ‘한국판 트럼프’라고 칭하며 안타까운 모습을 보였다. 이러한 상황에서 문 대통령과 진보진영은 굉장한 득표율을 기록했어야 했다. 그러나 이들은 2012년 득표율을 중도층으로 확대시키지 못했다. 정말 희한한 일이다. 오히려 중도 유권자의 표가 21%의 득표율을 보인 안철수 전 바른미래당 대표에게로 향했다.

요컨대 문 대통령은 보수층의 지지가 전무하고 중도층의 지지가 약한 상황에서 전적으로 진보진영에 기대어 혁명에 가까운 대북정책을 이어가는 중이다. 문 대통령의 지지율은 80%를 웃돌았지만, 높은 지지율이 2017년의 전쟁위기보다 관계회복을 택한 국민들로부터 비롯된 것이라고 오해하고 있는 듯하다. ‘화염과 분노’ 분위기는 점점 희미해지고 있고 문 대통령이 더 이상 전쟁 위협을 막아주는 수호자 역할을 할 필요가 없는 상황에서 그의 지지율은 하락세를 걷고 있다. 55%라는 지지율은 진보진영의 19대 대선 득표율보다 고작 8% 높을 뿐이다. 물론 55%는 과반수를 의미하기에 지지자들은 국민들이 관계회복의 대북정책을 지지한다고 주장할 수 있다. 하지만 이 수치는 극적인 변화를 이끌기에는 부족하다. 평화협정을 위해 60%대의 지지율을 회복하지 못한다면 보수세력이 문대통령의 대북정책 기조에 반기를 들 가능성이 크다.

그래서 문 대통령의 평양 방문이 중요하다. 북한과 미국은 현재 교착상태에 있다. 지난 대선에서 안철수 전 대표에게 표를 던졌던 중도층이 북한에 너무 많은 양보가 있을까 우려해 문대통령을 지지하지 않게 되면서 대통령 인기가 사그라지고 있다. 관계회복정책은 양방향적이며 북한은 평화조약과 같은 의미 있는 의제에 대한 대가로 중요한 것을 양보할 것이라는 확신을 주어야 한다. 만약 북한이 이러한 모습을 보이지 않는다면 중도층 및 보수층에게 관계회복정책은 대북 유화정책으로 밖에 비칠 수 없으며 2007년 당시 상황이 되풀이 될 수밖에 없다. 차기 정권에 보수 정권이 들어서고 관계개선의 기회가 또 다시 사라지게 되는 것이다. 지난 8개월 간 상징적이고 인상 깊은 장면들을 보여줬음에도 핵무기·미사일 등에 대한 실질적 조치가 거의 없었음을 감안할 때, 북한의 진정한 양보만이 중도 및 보수 유권자들의 불안을 불식시키고 미국을 설득할 수 있을 것이며 이에 따라 대북정책의 지평도 전 국민적으로 넓어질 수 있을 것이다.


로버트 켈리 객원논설위원·부산대 정치학과 교수


▼원문 보기▼


Without Centrist Support, Moon‘s D¤tente with North Korea will Not Survive the Next Conservative ROK Presidency

This month, South Korean President Moon Jae In is scheduled to visit Pyongyang. The Moon government is marketing the trip as a ’bold move‘ toward formally ending the Korean War. US advisors to President Donald Trump are arguing against a peace treaty. The feeling broadly in Washington is that North Korea has not conceded enough to earn the treaty. South Korean hawks are similarly uncomfortable, and Moon’s approval rating is now at its lowest, around 55%.

Moon will need more centrist and, ideally, conservative support if his d¤tente policy is to survive his presidency. The last time a left-wing president, Roh Moo Hyun, engaged North Korea, he did not find enough support outside his liberal base for detente to survive his departure. Conservatives damned the Sunshine Policy as appeasement, and when Lee Myung-Bak took over, he rolled back most of it. Moon faces similar problems: he needs centrist and, ideally, conservative support for ‘Moonshine’ to survive. So far, he is not finding it.

There is sharp disagreement over a peace treaty between hawks and doves, and now between Seoul and Washington. Hawks believe a war-ending statement is a concession to the North. The deterrence and containment of North Korea has worked for seventy years. The peninsula is peaceful without a treaty. Indeed, it is North Korea, not the US or South Korea, which routinely violates the current peace. So a peace treaty is not about peace. Instead, it is really about recognition. A treaty would recognize the North Korean state as a legitimate outcome of the Korean civil war. A treaty would require the North‘s assent alongside the South’s to end the war (along with China and the US). To do so would place the South and North next to each other as sovereign equals.

This is a huge step ¤ which is why the North wants it. It makes North and South Korea equal to each other, when the reality of course is that the North is vastly worse-off than the South. A treaty-certified equality between North and South would delegitimize the South‘s constitutional claim to govern all of the peninsula. North Korea too makes such a claim of course, but it can barely govern itself without shortages and failures of all sorts. It is the South’s claim to govern the North which is the real threat of change to the status quo. If the North gets a peace treaty, that threat is significantly reduced. Indeed, given that South Korea‘s constitution claims the North, Moon may need to alter the constitution to pursue a war-termination resolution. Finally, a peace treaty undercuts the rationale of the US and United Nations presence in Korea. If the war is over and the two Koreas are two recognized, independent states living side-by-side, why would there be foreign observers or military forces here?

The South Korean left may be comfortable with this ’one nation, two states‘ outcome and a reduced US role, but the right here is not, nor, I believe, is the South Korean center. And the Americans are pretty uncomfortable with it too. South Korean conservatives, of course, have long worried that the Southern left would make too many concessions, and that anxiety is clear in the editorial pages of South Koreas largest papers this year. The Americans too dislike the idea of a final status deal in Korea that leaves orwellian North Korea intact and unchanged. But critically, I do not believe Moon has enough centrist support to pull off something this revolutionary.

Moon supporters will respond, correctly, that the South Korean right has a long history of mccarthyism and red-baiting. These conservatives, they say, have nothing to offer on North Korea except more confrontation, and they were decisively defeated in this year’s local elections, which were in part a referendum on Moon‘s d¤tente effort. The left’s inclination will be to ignore the right‘s anxieties.

Leftists will also suggest that the Americans should not have a role in an inter-Korean deal. This is a Korean affair. That is less true insofar as South Korea enjoys a US defense guarantee. If South Korea wants to retain that guarantee, then it must also pursue a foreign policy broadly tolerable to Washington. But the left’s inclination will also be to ignore US anxieties and forge ahead.

But Moon‘s centrist support in the Korean electorate, beyond his left-wing, pro-engagement base, is very soft. And here is the problem. I doubt that Moon actually has the popular support for something as dramatic as a peace treaty which equalizes the two Koreas and undercuts the rationale for the still-popular US alliance.

Recall that Moon only won the presidency with 41% of the vote. Even with the Justice Party votes of 6% in last year’s presidential election, the combined left only scored 47% in 2017. That is 1% less than Moon‘s showing in 2012, which is fairly astonishing given that 2017 should have been a ’wave election‘ for the left. Park Geun Hye had discredited the right, and her successor, Hong Jun-Pyo, clownishly called himself the ’Donald Trump of Korea.‘ Against such a pathetic right-wing showing, Moon and the left should have had a great year. Instead the left did not expand its 2012 vote into the center all. This is fairly amazing. Instead it lost those voters to another weak candidate, Ahn Cheol-Soo with 21%.

In short, Moon is running a near-revolutionary outreach policy toward North Korea based heavily on the political left, with thin support in the center and none of the right. Moon’s approval rating did indeed hit 80+%, but it increasingly looks like he misread that as broad-based support for detente rather than anxiety over Trump‘s war threats of 2017. Now that ’fire and fury‘ is fading and Moon is no longer a national bulwark against a massive regional war and the much-loathed Donald Trump, his approval ratings are coming back down. His current 55% is just 8% above the left’s 2017 presidential showing. It is of course a majority, so supporters can still claim public support for d¤tente. But it is a small majority for a change so dramatic. Unless Moon can get those numbers up into the 60s% for a final, war-ending deal, conservatives will almost certainly run against Moon‘s d¤tente in the future.

Here is the importance of Moon’s Pyongyang trip. The US-North Korean process is now stale-mated. Moon‘s popularity is down as Ahn Cheol-Soo centrist voters drift away from Moon due to anxiety over too many concessions to the North. Moon now needs to demonstrate that d¤tente is a two-way street ¤ that North Korea will give up major concessions in exchange for something as significant as a peace treaty. If Pyongyang does not do so, then d¤tente will look like appeasement to the South center and right, and 2007 will repeat itself: the next time the right takes the ROK presidency it will unravel d¤tente for a second time. After eight months of pageantry and symbolism with little real movement on the big issues (nuclear weapons and missiles), only a major Northern concession will calm centrist and conservative voters ¤ and the Americans ¤ and really lock-in this d¤tente as a national, rather than just leftist, policy.


Robert E Kelly (@Robert_E_Kelly) is a professor of international relations in the Department of Political Science and Diplomacy at Pusan National University. More of his work may be found at his website,AsianSecurityBlog.wordpress.com.
#평양 정상회담#북한 비핵화

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